深圳行政訴訟律師講述案件經過　　

        周松壽、劉玉順、彭嫩細、龔吉團、林鳳珍、鄭而雄、鄭妙瓊（以下簡稱周松壽等7人）與福建省寧德市城鄉規劃局（以下簡稱寧德市城鄉規劃局）、福建省寧德市住房和城鄉建設局（以下簡稱寧德市住建局）、福建省××國土資源局（以下××國土資源局）、福建省寧德市蕉城區人民政府（以下簡稱蕉城區政府）行政強制一案，不服福建省高級人民法院（2018）閩行終257號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后，原一審被告、二審被上訴人寧德市國土資源局及寧德市城鄉規劃局因機構改革被撤銷，其職能均被并入新成立的福建省寧德市自然資源局（以下簡稱寧德市自然資源局），本院依法變更相應被申請人為寧德市自然資源局。本院于2019年11月30日作出（2019）最高法行申591號行政裁定，提審本案，并于2020年5月18日立案，依法組成合議庭進行了審理。本案現已審理終結。

　　周松壽等7人向福建省福州市中級人民法院（以下簡稱福州中院）提起行政訴訟，請求確認強制拆除塔山C47號房屋的具體行政行為違法。

　　福州中院一審認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條的規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。被訴行為作出時生效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年。本案中，被訴行政強制行為發生于2008年4月，周松壽等7人直至2017年方才提起本案訴訟，已超過法定起訴期限且無正當理由，其起訴應予駁回。周松壽等7人稱其曾于2010年3月22日就被訴行為向福建省寧德市中級人民法院（以下簡稱寧德中院）提起訴訟，但未能舉證證明其曾就人民法院不立案亦不作出裁定的行為向上一級人民法院起訴或者申訴，故不構成其起訴超過法定起訴期限的正當理由。據此，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項規定，裁定駁回周松壽等7人的起訴。

　　周松壽等7人不服，向福建省高級人民法院（以下簡稱福建高院）上訴，請求撤銷一審裁定，發回重審或依法改判。

　　福建高院二審認為，本案被訴行政強制行為發生于2008年4月，周松壽等7人至2017年才提起本案訴訟，已經超過法定起訴期限。周松壽等7人稱其曾于2010年3月18日就被訴行政行為向寧德中院提起訴訟，寧德中院既不立案，又不通知周松壽等7人，故本案被耽誤的期限不屬于其自身的原因，其起訴沒有超過起訴期限。根據《執行解釋》第三十二條第三款規定：“受訴人民法院在7日內既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；可以移交或指定下級人民法院審理，也可以自行審理。”因此，周松壽等7人雖主張寧德中院一直未對其在法定期限內提起的訴訟予以立案受理，但未能提供證據證明其曾向福建高院申訴或起訴，故不構成其起訴超過法定起訴期限的正當理由。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

　　周松壽等7人向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政裁定書，并裁定由福州中院依法繼續審理。主要事實和理由為：一、二審認定周松壽等7人起訴超過起訴期限錯誤。周松壽等7人于2010年3月18日向寧德中院起訴，要求確認被訴強制拆除行為違法和要求行政賠償，寧德中院于2010年3月22日在起訴材料上加蓋了收到文件的登記印章。因此，周松壽等7人已經在法定期限內提起訴訟，寧德中院既不通知立案，也不裁定予以駁回，始終不予明確答復。訴訟時效因當事人的主張而中斷，本案并不應適用《中華人民共和國行政訴訟法》以及相關司法解釋中超過訴訟期限的規定。

　　寧德市自然資源局、寧德市住建局、蕉城區政府共同答辯，主要理由為：1.一、二審裁定認定事實清楚，適用法律正確，本案提起訴訟超過起訴期限，且無正當理由。周松壽等7人提交的起訴狀上的簽章真實性存疑，且即使為真，也沒有向上一級法院申訴或投訴。2.案涉房屋系違法建設的違章建筑，強制拆除行為合法，要求確認強制拆除行為違法，缺乏依據。請求依法駁回再審申請，裁定維持一、二審法院所作的裁定。

　　本院認為，本案的焦點問題是對《執行解釋》第三十二條第三款規定的理解。《執行解釋》第三十二條第三款規定：受訴人民法院在7日內既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；可以移交或指定下級人民法院審理，也可以自行審理。首先，從目的解釋的角度出發，該款是權利性規定。雖然行政訴訟法規定法院收到當事人的起訴后，對于符合起訴條件的，應當予以立案受理。但考慮到存在特殊情況，《執行解釋》第三十二條第三款規定的主要目的是賦予當事人在法院違法不受理情形下，“越級”向上一級法院申請救濟的權利。如果將該款理解為義務性規定，則失去制定的必要性。而對于程序權利，當事人有選擇適用的自由。其次，從文義解釋的角度出發，該款是任意性規定，而非強制性規定。起訴人“可以”向上一級人民法院申訴或起訴，而非“必須”或者“應當”，此系賦予當事人選擇的權利。即，當事人可以向上一級人民法院申訴或起訴，也可以不向上一級人民法院申訴或起訴。最后，從立法修改的角度出發，現行《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條對《執行解釋》第三十二條第三款進行了修改完善，這也反映了立法機關認同如果超過起訴期限是由于法院不立案造成的，責任不在起訴人，應當允許其通過繼續起訴的形式尋求救濟。

　　本案中，周松壽等7人已在法定期限內（2010年3月22日）向人民法院提起訴訟，起訴時未超過起訴期限。周松壽等7人為維護其權益于2017年再次起訴，兩次起訴雖相隔七年，但第一次起訴時，寧德中院對周松壽等7人的起訴未予立案、審理，并未作出書面裁定明確告知不予立案，周松壽等7人期間也一直通過相關途徑主張權利。此外，房屋同時被強拆而另案起訴的部分當事人，相關訴求已經得到法院支持。本案當事人非因自身原因不能立案，應當對其權利予以保障。

　　綜上，一、二審法院以《執行解釋》第三十二條第三款的規定，認定周松壽等7人的起訴超過起訴期限，屬適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第二項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

　　一、撤銷福建省高級人民法院（2018）閩行終257號行政裁定；

　　二、撤銷福建省福州市中級人民法院（2017）閩01行初106號行政裁定；

　　三、本案指令福建省福州市中級人民法院繼續審理。

　　本裁定為終審裁定。

　　如果一個行政案件經過法院審理，被生效法律文書確定確實超過了最長起訴期限，但是行政行為確實有合法性、合理性問題，起訴人也確實有合法權益受損的冤屈該如何處理呢?這時候法院不能直接依法糾正行政行為，也不能直接支持起訴人的訴求，該如何處理呢?

　　1.法院當如何處理?

　　根據修改后的《行政訴訟法》第1條規定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。可見《行政訴訟法》已明確授權法院具有監督行政機關依法行使職權的法定職責，即使通過審理發現起訴人的起訴確實超過了最長起訴期限，不能通過判決或裁定的方式直接監督行政機關違法行使職權，但是還可以通過司法建議等方式間接行使監督職能，建議行政機關自行糾正，從而有效發揮法院的法定監督作用，這是非常有必要也是可行的。

　　2.行政機關當如何處理?

　　從行政機關來說，依法行政永遠是自己的法定職責，任何時候發現都應當及時糾正，并不會因為行政行為相對人、利害關系人對其具體行政行為已過了起訴期限，便導致其固有的法定職責喪失。換言之，行政訴訟當事人因起訴期限喪失了訴權，絕不能也更不應成為行政機關維持沒有事實和法律依據的違法行政行為的理由與借口，行政機關不應坐視錯誤而不糾正。

　　因此，行政機關發現自己確實有不合法、不合理之處，應當自行糾正，或者依據當事人的要求、復議申請而進行糾正。

　　3.起訴人當如何處理?

　　如果法院不進行間接監督，行政機關也不能自行糾正的話，作為受到冤屈的起訴人當如何是好呢?此時，起訴人可以向原行政機關提出要求或者向上一級行政機關提出復議申請(如果此前已復議過則不必)，請求行政機關依法及時糾正不合法、不合理之處。如果行政機關拒絕糾正不作為，則可以就此新的不作為行為進行起訴，原來超過最長起訴期限的問題也就不復存在，從而啟動法院對其的司法監督程序。深圳行政訴訟律師